Dépenses incontrôlées et Défense nationale

DÉFENSE NATIONALELes vacances sont finies, je suis revenu des terres déconnectées. Je retrouve mon ordinateur, ma box, mon opérateur. Aujourd’hui reprenons le lien avec les amateurs de mes chroniques.
Je propose un retour sur le sujet de la gouvernance économique et un regard sur l’actualité.

La chose et le prix

Le contrat et les prix

Le projet est le mode habituel de création ou de modification d’un système d’information numérique. Des personnes compétentes sont réunies pour produire le nouveau système. Des contrats permettent de définir les règles du jeu entre elles. Comme expliqué dans plusieurs chroniques, cette organisation échappe à l’économie de marché, faute de pouvoir définir a priori le prix du système final.
Certains contesteront cette conception. Les contrats liés aux projets sont pleins de prix, prix unitaires, avec ou sans variation de prix, accompagnés de pénalités ou de primes. Ces prix s’appliquent à des unités d’œuvre détaillées (heures d’ingénieurs, jours de techniciens, nombre de documents repris, etc.).
Le suivi de ces prix et de ces unités d’œuvre occupe la conduite de projet. Le PMO (Projet Management Office), chargé de suivre l’avancement du projet, consacre un temps considérable à collecter ces éléments. Les acteurs du projet sont même agacés par ces intrusions incessantes, et voient là la mise en œuvre d’une logique financière, et donc l’emprise de l’économie de marché.
Mais il serait erroné de confondre le besoin de mesurer l’impact financier des travaux et et l’appel au marché. La mise en concurrence des prestataires potentiels s’est faite en amont de la définition du coût définitif du projet, et les prix unitaires ne peuvent le remplacer.
Pour nous en persuader, examinons l’avis du Ministère des Finances et de l’Economie.

L’avis du Ministère des Finances

En France, le Ministère des Finances est un tenant de l’économie de marché. La supériorité du marché sur toute autre forme de gouvernance des échanges (planification, contrat) constitue son socle idéologique. Trois raisons à cela : ses cadres ont été formés dans les meilleures écoles d’économie où cette théorie reste dominante ; la régulation des marchés est l’une de ses compétences principales (il a même une direction, la Direction de la Concurrence entièrement dédiée à cela) ; enfin il est en lutte permanente contre les ministères dépensiers. Sont dénommés ainsi tous les autres ministères sauf lui. Le Ministère des Finance est un Harpagon moderne qui protège le Trésor Public. Pour justifier ce comportement d’avare, il explique à ses collègues, qu’ils feraient mieux de laisser faire le marché, plutôt que d’intervenir dans l’économie.
Dans ses attributions, le Ministère des Finances est le garant du Code des Marchés Publics, épais volume de règles qui s’imposent aux acteurs publics pour passer des contrats. Ces règles sont assez défavorables à des contrats utilisant des Unités d’œuvre.. La terminologie change selon les époques, marchés en régie, marché en dépense contrôlée, marchés à prix unitaires, marchés à prix indicatifs… Les spécialistes et les amateurs se régaleront des subtiles différences entre ces différentes catégories, dans tous les cas, il s’agit de contrats où le montant à payer n’est connu qu’après exécution et contrôle de la réalisation. Ce type de contrat est même interdit aux collectivités locales, seul l’Etat a le droit d’utiliser ce type de prix et encore dans des conditions exceptionnelles.
Pourquoi cette méfiance vis à vis des prix unitaires et des unités d’œuvre ?
La principale raison est la dilution de la responsabilité des participants au projet.
Le concept d’unité d’œuvre vient de la comptabilité analytique. Une unité d’œuvre c’est d’abord un moyen de découper les coûts d’une entreprise pour les attribuer à un produit sortant. Dans un contrat faisant intervenir des unités d’œuvre, client et fournisseur procèdent à un contrôle conjoint des dépenses réalisées et du produit sorti. De fait même avec les clauses les mieux rédigées ce mode de régulation conduit le client à s’introduire dans le fonctionnement interne de la firme qui réalise, et la nature du produit sorti.
Qui est responsable de ce qui a été fait, qui est responsable du pilotage des équipes ? Il existe une abondante législation pour empêcher cette confusion (interdiction du prêt de main d’œuvre, délit de marchandage), mais ce type de contrat fonctionne toujours sur le fil du rasoir, les responsabilités respectives du le maître d’ouvrage et le maître d’œuvre n’étant pas toujours facile à établir.
Irresponsabilité, la cause devrait être entendue, l’utilisation des dépenses contrôlées doit être éradiquée, au profit de prix forfaitaires, obtenu par mise en concurrence sur la base de cahiers des charges clairs et détaillés.
Pourtant, cette éradication n’a jamais eu lieu, et quelque soit le nom que l’on leur donne, les dépenses contrôlées continuent à exister. Pourquoi ce maintien ?

Comment faire du nouveau ?

Avant de s’interroger sur les responsabilités et le juste prix, il faut savoir ce que l’on veut acheter. Un échange suppose que son objet soit connu. Or un projet est destiné à produire un objet nouveau et il faut passer par tout un processus pour s’assurer que l’objet imaginé corresponde au besoin souhaité. Il faut définir le besoin, la réponse du besoin,  effectuer le développement, et tester le résultat obtenu. A chacune de ces étapes, il peut y avoir des erreurs, des retours arrière, et ce n’est qu’à la fin du projet que le prix exact sera connu. Bien entendu le facteur Pi que certains affectent aux coûts des projets est une exagération, mais en même temps, un projet qui tient précisément ses coûts et ses délais est le plus souvent un projet qui ne prend pas le risque.
Voilà qui ne fait pas plaisir aux agents du ministère des Finances mais qui explique que les dépenses contrôlées existent toujours.

Le président et le militaire

Pour illustrer ce qui vient d’être dit prenons un exemple sorti de l’actualité de l’été.
Les français viennent d’élire un président issu du Ministère des Finances. Inspecteur des finances, ex-fonctionnaire de ce ministère, ex-banquier (une profession sous tutelle du Ministère des Finances), ex-ministre de l’économie, monsieur Macron n’a jamais montré qu’il s’éloignerait de l’orthodoxie de ce département de l’Etat. Un prix est un prix, une dépense est une dépense.
Le département ministériel de la Défense est dans un contexte nouveau. Le président des Etats-Unis, comme son prédécesseur, explique que son pays ne veut plus jouer le rôle de gendarme du monde, et que les européens doivent se prendre en main. Dans son programme électoral, le nouveau président français prenait en compte cette nouvelle réalité, et affirmait qu’il fallait aller vers le mythique seuil de 2% du PIB pour les dépenses de Défense, et vers une vraie défense européenne pour partager les coûts.
Les militaires virent donc arriver avec plaisir cet homme qui les comprenait si bien. La douche froide arriva, lorsqu’il s’avera que la main était toujours à la Direction du Budget qui passait le rabot sur tous les ministères dépensiers, y compris les armées. Il y eut un début de révolte des militaires, vite calmée par le départ du chef d’Etat-Major. Le président ajouta que le montant des dépenses est une question sérieuse qui se traite entre politiques (cela tombe bien, la nouvelle ministre des armée, Florence Parly est une ancienne du ministère des Finances).
Ce raisonnement semble avoir peu d’avenir. Si véritablement le contexte impose de mutualiser le dispositif de Défense, il faudra le partager avec les allemands. Or, depuis la seconde guerre mondiale, leur politique est celle d’une « Grande Suisse ». Les armées sont là pour défendre le territoire, et évitent d’inquiéter les voisins. La politique française, issue de la doctrine gaullienne, est exactement opposée. La meilleure défense est l’attaque, et donc la Défense française est basée sur la riposte nucléaire et une force d’intervention rapide capable d’agir sur n’importe quel théâtre d’opération. On ne voit pas comment cette politique pourra être imposée à des partenaires qui viennent d’abandonner le nucléaire civil et qui gardent le souvenir de la mort de leurs pères ou leurs grands-pères à Stalingrad ou El Alamein.
Il faudra donc bien réfléchir à une nouvelle politique de Défense, ce qui sera difficile à faire uniquement entre fonctionnaires du ministère des Finances. Politiques et militaires devront passer un contrat, définir une règle du jeu pour construire cette nouvelle politique, française ou européenne, si un compromis est trouvé avec les autres européens. Si ce contrat est bon, les deux partenaires seront également mécontents du résultat (il est improbable que tous les objectifs des partenaires au contrat soient atteints), et le prix de tout cela sera connu bien des années après.

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